市管县体制
市管县体制(又称市领导县体制)指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。建国初期，我国就有少数城市实行市领导县体制。此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，50年代末达到第一次高潮，60年代初开始回落并进入低潮，70年代又逐渐复苏。从1982年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
1949年底，我国就有无锡(领导无锡县)、徐州(领导铜山县)、兰州市(领导皋兰县)实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大(今大连)、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市领导县体制。当时实行过市领导县体制的出发点主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。除旅大市领导过2个县外，一般一个市只领导一个县。从1958年开始，实行市领导县体制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治县，代管2 个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。1959年9月17日，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。到1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6 个县级市。60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。至1981年底，共有57个市领导147个县、自治县。
1982年，中共中央(1982)51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。这次改革有如下特点：第一，改革的目的是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济区与行政区的范围基本一致。第二，市制改革与地区体制改革相结合。我国作为世界大国，省级行政区数量明显偏少，省级行政区的土地面积和人口数量都超过世界上中等规模的国家全国的国土面积和人口总量，大省的规模则超过英、法、德、意等大国。因省政府管辖的幅度太大，我国在省以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行政公署，作为省政府的派出机构，代表省政府管理该地区的社会公共事务。在实际的运作过程中，地区行政公署实质上发挥了一级政府机构的作用。但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政权机构，没有地区人民代表大会建制，不利于地方公共事务管理和地方民主政治的发展。在未能大幅度地增加省级行政区数量，缩小其规模的情况下，由地级市领导原来地区行政公署的辖县，就成为解决上述问题的一条较为可行的途径。第三，改革的方式以“地市合并”或“撤地建市”为主。“地市合并”是将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建的地级市政府领导市区和原来地区行政公署的辖县。如浙江的温州地区与温州市合并，由温州市政府管理温州市区和原温州地区的8个县。福建的晋江地区和泉州市合并，由泉州市政府管辖市区和原晋江地区的7个县。“撤地建市”指撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地级市，由新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。如辽宁省撤销铁岭地区行政公署，将铁岭市升格为地级市，将铁法市并入铁岭市，将铁岭、开源、西丰、昌图、康平、法库等6 县划归铁岭市管辖。
市管县体制在实施过程中也出现了一些问题：(1)除少数大城市外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体化发展的作用。根据1993年5月17日国务院批转的民政部《关于调整设市标准的报告》，设立地级市的标准是：市区非农业人口25万人以上；工农业总产值30亿以上，工农业产值占工农业总产值比重达80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业占国内生产总值比重达35%以上，并超过第一产业产值；地方本级预算内财政收入2亿元以上。按照这个标准，对地级市的经济实力的要求只相当于目前珠江三角洲一个大镇的水平。很显然，按此标准设立的地级市，远不是那种能够带动区域经济发展的中心城市。人们把这种现象称之为“小马拉大车”。(2)市管县政区范围的划分不尽合理。市管县的范围，有些是原有地区行署的辖县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。结果，有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致，不利于区域经济的发展。(3)某些地级市的市区范围偏小或市县同城(地级市与其辖县同处于一个城市连续建成区中)。如广东省的佛山市的市区面积只有86平方公里，不到其辖下的县级市南海市的1/10；江苏省的苏州市与吴县市，无锡市与锡山市，常州市与武进市的市区均处于一个城市连续建成区内。这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县矛盾。(4)市管县体制改革不同步，政府职能没有根本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的正常发展。(5)地级市领导县级市缺乏法律依据。我国宪法规定直辖市和较大的市可以领导县，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。
尽管市管县体制在实施过程中出现了各种各样的问题，其推进速度仍然很快。到1999年底，全国共有县级行政单位(不包括市辖区)2109个，其中由市领导的县级行政单位有1314个，占62.3%；由省、自治区政府的派出机构(地区行署，内蒙古自治区的盟)领导的县级行政单位523个，占24.8%；此外，由自治州政府领导的县级行政单位247个，由省、自治区政府直接领导的县级行政单位25个，二者合计占12.9%。市管县体制已经成为我国占主导地位的行政区划体制。进入21世纪以来，实行市管县体制的地区继续增加。随着2001年福建宁德地区撤地建市，福建省和整个东部沿海省份全部实行了市管县体制。中西部地区也有一些省全部实行市管县。特别值得注意是，市管县体制下的撤县建区，撤市(县级市)建区的趋势。如南京的江宁县、扬州的邗江县撤县建区；苏州的吴县市、无锡的锡山市、常州的武进市、杭州的萧山市与余杭市、广州的番禺市与花都市撤市建区；佛山市更是将辖下的南海市、顺德市、高明市、三水市全部撤市建区。从这些城市的做法看，扩大中心城市发展空间，优化空间结构，组织紧密型的地域综合体的倾向十分明显。
请作如下分析：
1． 在什么样条件下市管县可以发挥积极作用？
2． 当前市管县存在的主要问题是什么？
如何调整市管县体制(市管县体制调整的基本方向和途径)？
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